Отечественный парламент лишен права на аутентическое толкование своих законов

Отечественный парламент лишен права на аутентическое толкование своих законов (Колоколов Я.Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 2)

Аутентическое толкование — эффективный способ устранения правотворческих ошибок, однако практика показывает, что многоуровневые парламенты такой возможности исключены.

Ключевые слова: аутентическое толкование, парламент, Государственная Дума, Совет Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации.

Authentic interpretation is an efficient way of elimination of law-making mistakes; however the practice shows that multilevel parliaments lack such opportunity.

Key words: authentic interpretation, parliament, State Duma, Council of Federation, Federal Assembly of the Russian Federation.

В советский период толкование права являлось традиционной проблемой юридической науки, связанной с классовыми интересами, их обоснованием и защитой.

В этот период в правовой литературе существовали следующие определения официального толкования, разновидностью которого было аутентическое толкование:

а) толкование есть уяснение смысла правовых норм <1>;

<1> См.: Денисов А.И. Социалистическое право. М., 1955. С. 58; Вильнянский С.И. Толкование и применение гражданско-правовых норм // Методические материалы ВЮЗИ. Вып. 2. М., 1948. С. 42; Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1969. С. 33.

б) сущность толкования составляет разъяснение норм права <2>;

<2> См.: Голубинский С.А., Строгович М.С. Теория государства и права. М., 1940. С. 240; Ткаченко Ю.Г. Толкование юридических норм в СССР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1950. С. 6.

в) толкование представляет собой уяснение и разъяснение норм права <3>.

-<3> См.: Александров Н.Г. Применение норм советского социалистического права. М., 1958. С. 25; Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. N 3. М., 1965. С. 177; Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 328.

Аутентическое толкование социалистического права являлось подвидом более широкого понятия «официальное нормативное толкование», разъяснение нормы осуществлялось органом, ранее ее установившим, а поскольку право данного толкования вытекало из компетенции органа, издающего нормы права <4>, то это толкование иногда называли легальным, подчеркивая тем самым его обязательный характер для всех субъектов права <5>. Так, согласно п. 5 ст. 121 Конституции СССР Президиум Верховного Совета СССР был наделен правом давать толкование законов СССР, подобное право было закреплено и за Президиумами Верховных Советов союзных республик конституциями соответствующих республик. Президиум Верховного Совета СССР в рамках аутентического толкования разъяснял свои собственные указы. При этом акты аутентического толкования действующего законодательства Президиумами Верховных Советов союзных республик не подлежали обязательному утверждению на сессии Верховного Совета СССР, поскольку они не вносили ничего нового в законодательство.

Вопленко Н.Н. Официальное толкование норм права. М., 1976. С. 19 — 26.

<5> См.: Рез Р.С. Толкование гражданско-правовых нормативных актов: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Л., 1958. С. 12; Дурманов Н.Д. Советский уголовный закон. М., 1967. С. 288.

В 50-е годы XX в. в юридической науке шло обсуждение вопроса о том, что же такое «официальное толкование». Подводя итоги дискуссии, было заявлено, что официальное толкование — это неотъемлемая часть самой толкуемой нормы <6>.

<6> Советское государство и право. 1956. N 8. С. 18, 30.

Против такого понимания официального толкования выступил П.Е. Недбайло, указывая, что признание толкований частью нормы, от кого бы оно ни исходило, открывает возможность для изменения содержания нормы путем толкования, что может привести к произвольным действиям в процессе их осуществления <7>.

<7> Недбайло П.Е. Указ. соч. М., 1960. С. 355.

А.В. Мицкевич в связи с этим полагал, что неотъемлемая часть не может выходить за рамки толкуемого закона, дополнять его новыми правоположениями <8>.

<8> Общая теория советского права / Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. М., 1966. С. 141.

Большинство же правоведов поддержали мнение о том, что официальное толкование является неотъемлемой составной частью разъясняемого нормативного акта <9>.

<9> См.: Ходунов М. Судебная практика как источник права // Социалистическая законность. 1956. N 6. С. 32 — 33; Пиголкин А.С. Толкование нормативных актов в СССР. С. 123; Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 150.

В советской юридической литературе был распространен взгляд на аутентические интерпретационные акты как на толкование действующего права. А.Я. Берченко и И. Сабо рассматривали аутентические акты как акты нормотворчества, а не толкования <10>.

<10> См.: Берченко А.Я. Применение советского социалистического права. М., 1960. С. 19; Сабо И. Социалистическое право. М., 1964. С. 262.

Н.Н. Вопленко настаивал, что аутентические акты — это акты толкования, поскольку разъясняемая норма продолжала существовать в качестве основной наряду с аутентическим актом, а последний носит лишь вспомогательный характер <11>.

<11> Вопленко Н.Н. Официальное толкование норм права. С. 13.

Р.С. Рез считал, что нормативный акт и акт аутентического толкования находятся в отношении соподчинения, при котором каждый сохраняет свою обособленность <12>.

<12> Рез Р.С. Об обязательной силе толкования норм гражданского права // Вестник Ленинградского университета. 1958. N 17. С. 126.

При этом в юридической практике государственных органов аутентическое толкование выступало по внешней форме, с одной стороны, как разъяснение позитивного права, а с другой — оно иногда содержало в себе элементы развития законодательства <13>.

<13> Вопленко Н.Н. Указ. соч. С. 19 — 26.

Толкованию — уяснению подлежали все нормы, но «интенсивность подобного толкования зависела от индивидуального правосознания конкретных лиц» <14>.

<14> Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 3. М., 1965. С. 181.

Аутентическое толкование в современный период — это особый вид юридической деятельности на стадиях законотворчества и реализации права. Под аутентическим толкованием в юридической литературе понимается официальное, обладающее обязательной силой толкование всеми правоустановительными (правотворческими) государственными органами (представительными и исполнительными) изданных ими нормативно-правовых актов, осуществляемое по собственному усмотрению соответствующих органов в пределах их компетенции <15>. Это толкование, как полагают А.С. Пиголкин, В.М. Сырых и А.Ф. Черданцев, не требует наличия специального полномочия <16>.

<15> Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М.: Изд-во «НОРМА», 2002. С. 501.

<16> См.: Пиголкин А.С. Толкование норм права и правотворчество: проблемы соотношения // Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 71 — 72; Сырых В.М. Теория государства и права. М., 1998. С. 233; Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 1999. С. 283.

Задачей и целью такого толкования является: установление подлинной воли законодателя, выраженной в данной норме, правильное ее применение <17>; правильное, точное и единообразное понимание и применение закона, выявление той сути, которую законодатель вложил в данную норму <18>; выяснение духа закона, намерений и целей, имевшихся в виду законодателем <19>.

<17> Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2002. С. 344.

<18> Комаров С.А., Абдулаев М.И. Проблемы теории государства и права. СПб., 2003. С. 409 — 411.

<19> Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб., 1998. С. 109.

Основные причины аутентического толкования <20> заключаются в сложности и нечеткости юридических формулировок (краткость, абстрактность, пространность норм); несовершенстве законодательной техники, поспешности в принятии некоторых правовых актов, их слабой проработанности, декларативности, неконкретности; несовпадении норм и статей правовых актов, наличии бланкетных и отсылочных норм, нетипичных предписаний; в специфике юридических терминов и понятий, интерпретация которых требует специальных познаний, высокой квалификации; в отсутствии ясно и точно выраженной законодателем своей воли в той или иной норме или акте; норма права действует не изолированно, а в системе других норм, и только в этой взаимосвязи ее можно правильно истолковать.

Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. С. 347 — 348.

Проблема аутентического толкования, как вообще толкования права, — это проблема соотношения духа и буквы закона, между которыми, как правило, существуют определенные противоречия и несовпадения <21>.

Там же. С. 345.

При аутентическом толковании следует руководствоваться правовыми принципами <22>, заложенными в Конституции Российской Федерации:

<22> Комаров С.А., Абдулаев М.И. Указ. соч. С. 409 — 411.

1) принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина. «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18);

2) принципом конституционной законности (ч. 2 ст. 4);

3) принципом единства политического и правового пространства (ст. 5);

4) приоритетом международного права перед нормами национального законодательства, имеющего первостепенное значение при защите прав и свобод личности (п. 4 ст. 15).

В теории права продолжаются исследования взаимоотношений и связи аутентического толкования и правотворчества.

Так, А.С. Пиголкин полагает, что аутентическое толкование наиболее близко соприкасается с правотворчеством, поскольку оно производится тем органом, который принял толкуемый акт, что создает возможность посредством толкования вносить изменения в действующее регулирование <23>.

<23> Пиголкин А.С. Толкование норм права и правотворчество: проблемы соотношения. С. 72.

В.М. Сырых фактически не проводит границу между аутентическим толкованием и правотворчеством. Он утверждает, что Государственная Дума может толковать принимаемые ею законы; акты толкования выступают только в форме законов, при этом соблюдаются конституционные требования к процедуре их принятия, требуется одобрение Совета Федерации и согласие Президента Российской Федерации <24>. Между актом аутентического толкования Государственной Думы и федеральным законом В.М. Сырых не проводит принципиальных различий.

<24> Сырых В.М. Теория государства и права. С. 233.

Крайне негативное суждение об аутентическом толковании высказано В.С. Нерсесянцем. Он полагает, что господствующий в науке и на практике взгляд на аутентическое толкование противоречит основным началам права, правовой государственности и действующему законодательству, которое не наделяет правотворческие органы правом осуществлять официально-общеобязательное толкование каких-либо нормативных актов. Аутентическое толкование, по мнению ученого, как продукт и выражение неправовой практики государственных органов носит произвольный, самочинный характер и является — в отличие от легального толкования — толкованием нелегальным и неправовым. В условиях разделения властей один орган не должен обладать одновременно двумя функциями и двумя соответствующими правомочиями — изданием обязательного нормативного акта и осуществлением официально-обязательного толкования. В.С. Нерсесянц только легальное судебное толкование рассматривает как правомерное официально-обязательное толкование, поскольку аутентическое толкование, по его мнению, ведет к отрицанию правопорядка и законности в стране, к разрушению иерархии источников действующего права, к девальвации роли закона и бюрократизации нормативной системы <25>.

<25> Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. С. 501 — 502.

В.А. Петрушев разделяет взгляд В.С. Нерсесянца о том, что аутентическое толкование недопустимо и необходимо его прямо запретить законом <26>.

<26> Петрушев В.А. Проблемы толкования права в Российской Федерации. М.: РПАМЮ РФ, 2003. С. 148 — 156.

В связи с этим следует обратить внимание на то, что нормотворческий орган должен иметь право на толкование собственных актов. Кто, как не он, вправе внести ясность, четкость, единообразие в понимание и применение изданного таким органом нормативного правового акта.

Еще в 1996 г. депутатами Государственной Думы был разработан проект Закона РФ «О нормативных правовых актах Российской Федерации» (N 96700088-2) и 10 ноября этого же года он был принят в первом чтении.

В ст. 1 законопроекта среди причин принятия названного акта указывались необходимость установления единых требований к толкованию и систематизации законов и иных нормативных актов, правил законодательной техники и определение способов разрешения юридических коллизий.

Глава VI проекта Закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» называлась «Толкование и разъяснение нормативных правовых актов Российской Федерации». В ней в ст. 50 официальное нормативное толкование определялось как деятельность нормотворческих органов по обязательному для исполнения установлению содержания норм права; основаниями для данной деятельности были обнаружение неясностей и различий в понимании положений, противоречивая практика применения нормативного правового акта; толкование не должно было изменять смысл акта.

Статья 51 законопроекта предусматривала, что Конституционный Суд РФ дает толкование Конституции Российской Федерации (в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции РФ); Государственная Дума осуществляет толкование федеральных конституционных и федеральных законов, которое оформляется постановлением Государственной Думы (ст. 52 проекта). Президент Российской Федерации разъясняет указы Президента Российской Федерации (ст. 53 законопроекта). Толкование иных нормативных правовых актов должно было осуществляться исключительно теми нормотворческими органами, которыми они принимались (издавались) (ст. 54 проекта).

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству своим заключением от 22 апреля 2004 г. отклонил проект Закона РФ «О нормативных правовых актах Российской Федерации» ввиду того, что многие положения законопроекта утратили актуальность. Жаль, что подобный акт так и не был принят.

Огромный вклад в разработку доктрины аутентического толкования внес Конституционный Суд Российской Федерации.

Исследовав некоторые постановления и определения Конституционного Суда РФ, можно выявить сущность аутентического толкования нормативных правовых актов.

Так, по смыслу ст. 57 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 1 (ч. 1), 15 (ч. 2 и 3) и 19 (ч. 1 и 2) в Российской Федерации как правовом государстве законы должны содержать четкие и понятные нормы. Формальная определенность норм предполагает их достаточную точность, обеспечивая тем самым их правильное понимание и применение. Расплывчатость нормы может привести к не согласующемуся с принципом правового государства (ст. 1, ч. 1, Конституции РФ) произвольному и дискриминационному ее применению государственными органами и должностными лицами, что приводит к нарушению принципа юридического равенства (ст. 19 Конституции РФ) (п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 28 марта 2000 г. N 5-П «По делу о проверке конституционности подпункта «к» пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации «О налоге на добавленную стоимость» в связи с жалобой закрытого акционерного общества «Конфетти» и гражданки И.В. Савченко»).

Аутентическое толкование должно происходить в системном единстве и взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации (п. 5.3 Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2006 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации», Федеральных законов «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации», «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Президента Чеченской Республики, жалобой гражданки К.Г. Тубуровой и запросом Северо-Кавказского окружного военного суда»).

В процессе аутентического толкования оценивается как буквальный смысл акта, так и смысл, придаваемый иным толкованием, сложившейся правоприменительной практикой, исходя при этом из его места в системе правовых актов; исключается его толкование в смысле, противоречащем конституционным нормам (п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 28 марта 2000 г. N 5-П).

Одновременно разъясняются положения, связанные неразрывной связью и имеющие единый предмет правового регулирования (п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 г. N 137-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о толковании положений статьи 80 и части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации»).

Истолкование норм вне их системной связи и нормативного единства с нормами, регулирующими подобные правовые отношения, означает придание ему смысла, противоречащего аутентическому смыслу и цели данных законоположений (п. 8 Постановления Конституционного Суда РФ от 28 марта 2000 г. N 5-П).

Толкование должно осуществляться в соответствии с международными договорами Российской Федерации (п. 6 Постановления Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова»).

Разъяснение дается на основе выявленного конституционного смысла права; положения, истолкованные вразрез с их конституционно-правовым смыслом, должны быть пересмотрены в установленном порядке (п. 7 Постановления Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П).

При аутентическом толковании должно обеспечиваться конституционное истолкование норм права; не нарушаются конституционные права и гарантии этих прав, достигается баланс конституционно защищаемых ценностей (п. 3 и 5.3 Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2006 г. N 3-П).

Недопустима отмена или умаление конституционных прав и свобод, прямо закрепленных в федеральных конституционных законах. Дальнейшая конкретизация (в том числе аутентическое толкование. — Я.К.) и развитие законодательных регламентаций должны исключать ограничение существующих конституционных гарантий прав. При разъяснении правовых норм им не должно придаваться значение, расходящееся с их конституционно-правовым смыслом. Расширительное толкование положений, содержащихся в законе, или распространение их на случаи, не указанные в данном акте, находится в противоречии с целями и конституционно-правовым смыслом соответствующих правовых институтов (п. 3 Определения Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 5-О «По жалобе гражданки Сухачевой Валентины Васильевны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 8 статьи 15 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и подпунктов 11 и 13 пункта 2 статьи 17 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»).

Закрепление статусных гарантий в Конституции РФ, взаимосвязанных нормах федеральных законов служит тому, чтобы в ходе конкретизации и развития законодательства исключалось их ограничение и снижение уровня правовых норм. Официальное толкование законов, конкретизирующее правила, имеющее действие и рассчитанное на многократное применение, т.е. имеющее силу закона разъяснение федерального закона, вправе принимать только законодательный орган в законодательной процедуре (п. 5 Определения Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 5-О).

Постановлением от 17 ноября 1997 г. N 17-П «По делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 года N 1090-1 ГД «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и от 11 октября 1996 г. N 682-II ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации» <27> Конституционный Суд РФ определил процедуру аутентического толкования закона и форму такого интерпретационного акта.

<27> Российская газета. N 226. 22.11.1997.

Так, Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил, что Конституция РФ не содержит нормы, допускающей разъяснение или официальное толкование федеральных законов палатами Федерального Собрания. Поскольку в законотворческом процессе участвуют не только Государственная Дума, но и Совет Федерации, и Президент Российской Федерации, то нет никаких конституционных оснований к тому, чтобы официальное толкование законов (аутентическое) осуществлял лишь один из участников законотворческого процесса, т.е. Государственная Дума (п. 1 Постановления).

Оспариваемые же постановления представляют собой разъяснения соответствующих норм федеральных законов и были вызваны обнаружившимися затруднениями, неясностью и противоречиями в понимании этих норм; потребностью обеспечить единообразие в их применении. Это акты общего пользования адресованы персонально неопределенному кругу лиц, рассчитаны на многократное применение; содержат общие правила. Оспариваемые постановления имеют нормативный характер, ту же юридическую силу, что и разъясняемые акты (п. 2 Постановления).

Следовательно, акт толкования должен приниматься, подписываться и обнародоваться, как акт законодательного органа, посредством которого осуществляется официальное, имеющее силу закона разъяснение федерального закона. Разъяснение, принятое в форме постановления Государственной Думы, т.е. без соблюдения требований ст. 105, 106, 107 Конституции Российской Федерации, предъявляемых к принятию федеральных законов, не может рассматриваться в качестве акта Федерального Собрания — законодательного органа Российской Федерации. Будучи актом лишь одной из его палат, такое постановление не является аутентическим официальным разъяснением закона (п. 2 Постановления).

Адвокат Коллегии «Терновцов и партнеры»
Ярослав Колоколов

Поделиться новостью
На печать...